【摘  要】新型社会救助体系从体制、机制上革除旧体制的弊端，统一政策、统一标准、统一抓手、统一程序，形成了统筹安排、协调有序的社会救助体制和运行机制。新型社会救助制度是对现行存在部门多头、程序繁琐、协调不便、信息不畅、资源浪费等诸多问题的旧式社会救助制度的一次彻底、深刻颠覆。

【关键词】新型城乡 社会救助体系  研究 

    仪征市位于江苏省中西部，面积900平方公里，户籍人口56.3万人，下辖9个镇、2个办事处。仪征市现有城乡最低生活保障对象7781人、农村五保供养对象2577人、困境儿童80人、城乡医疗救助对象15200人、享受民政部门定期定量生活补助的六十年代精减下放老职工22人、外省市下放人员53人、享受生活补助的三峡移民23人，另外每年全市共有2万多人享受各类救济和慰问。

    近年来，仪征市以构建新型城乡社会救助体系为目标，着力完善救助制度、健全保障机构、提高救助标准、落实工作经费、强化规范管理，全力推动社会救助工作向规范化、制度化、创新化、网络化、集约化方向发展。

一、新型城乡社会救助体系的内涵

    社会救助体系，指的是由国家为保障困难群众基本生活，帮助他们解决遇到的特殊困难而建立的一系列制度，以及为保证这些制度实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。在我国现阶段，新型城乡救助体系则是指以城乡居民最低生活保障、灾民救助和农村五保供养为基础，以医疗、教育、住房、法律等专项救助为辅助，以其他救助和社会帮扶为补充的社会救助体系。

二、建立新型城乡社会救助体系的重要性和必要性

（一）是对现存社会救助制度的一次重大变革。

    新型社会救助体系从体制、机制上革除旧体制的弊端，统一政策、统一标准、统一抓手、统一程序，形成了统筹安排、协调有序的社会救助体制和运行机制。新型社会救助制度是对现行存在部门多头、程序繁琐、协调不便、信息不畅、资源浪费等诸多问题的旧式社会救助制度的一次彻底、深刻颠覆。

（二）建立新型社会救助体系是政府职能的一次重要回归。

    社会救助是政府职责，建立新型社会救助体系的工作是政府行为。这一转变表明，在社会主义市场经济条件下，政府承担为公众减少社会风险，提供基本生存保障职能的强化。新型社会救助体系强调政府要把“该管的事管好”，“有所为、有所作为”，使真正的政务成为政府的要务，这是政府职能由异化到回归的重要标志。

（三）是以人为本、立党为公、执政为民的具体实践。

    随着社会主义市场经济的发展，在使一部分人先富起来的同时，也会不可避免地出现另一部分贫困群体。面对现实，如何缓解两极分化、贫富差距拉大的趋势，既是政府的责任，也是全社会的责任。我们不能对低保户、灾民、五保、“三无”人员，困难残疾人视而不见，也不能对偶发事件造成的贫困人群置之不理。以仁爱之心关怀他们，以援助之手救助他们，是党的宗旨的体现，是政府当然之责，也是社会公德所提倡的。

（四）是社会发展和进步的重要标记，是衡量社会协调发展的重要尺度。

    建立新型社会救助体系能有效地缩小在社会发展方面的差距，减少社会群体在分享经济和社会发展成果方面的不公平，提高困难群众尤其是贫困线以下困难群众的幸福度和满意感，提高人与人、人与社会的和谐度，减少社会矛盾，进而促进社会与社会的协调发展、共同进步。

（五）目前已经具备建立新型社会救助体系条件和时机。

    我国经济应发展到工业化的中期阶段，各级政府财政收入大幅增加，有加大社会救助投入的经济实力。同时，随着市场经济改革的不断深入，民营经济有了长足进步，社会资金雄厚，它们有回报社会、救助贫困的迫切需求和愿望。 

三、新型城乡社会救助体系的主要特征 

（一）救助多元化

    主要体现在三个方面：一是强调救助种类的多样化。要求以低保为基础，针对困难群众的实际需要，加快建立养老、医疗、教育、住房等多种类别的专项救助。二是强调救助形式的多渠道。要求坚持救助与互助相结合，资金救助与实物帮困相结合，定期救济与临时救济相结合，进一步拓宽社会救助渠道。三是强调救助主体的多元化。政府是实施救助的主体，同时积极动员社会力量，调动各方面积极性，参与支持体系建设。

（二）组织网络化

    新体系对原来多头管理的体制进行了改革，形成党政领导、民政综合管理服务，农工、人社、财政、卫计、教育、房管、国土、司法、物价、水利、供电、税务、公安、、公积金等政府部门和妇联、共青团、残联、红十字会、慈善等群团组织各司其职、密切配合、共同参与，乡镇（街道）具体实施的社会救助管理体制，强化了统筹力度，密切了部门关系，通过大协调，真正形成了大救助格局。

（三）保障制度化

    把救助体系长效功能建设作为制度建设的主要内容，既使之保持与其它社会保障制度之间的关联对接，又着眼于体系的动态正常运转，保持它的长期性、稳定性和持续性。将新型社会救助纳入各级政府民生工作重要内容，建立制度化工作机制，落实社会救助标准自然增长、经费财政预算、人员动态管理、申报审批、部门信息比对、管理目标考核等一系列规范化制度。讲究制度的针对性和实效性，有针对性的开展五保包户供养、困难群众大病患者医疗救助、临时困难应急救助等各项救助，保证了制度的实施效果。

（四）标准一体化

    新体系以城乡协同发展、共同促进为主线，把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，着力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。新体系致力于实现城乡最低生活保障、困难残疾人救助、农村五保供养、医疗救助等各类救助对象农村与城镇标准的一体化、集中和分散标准的一体化、门诊和住院标准的一体化。同时新型城乡社会救助体系又特别针对农民建立被征地农民生活保障制度、农村合作医疗与医疗救助制度、农村五保对象集中供养制度、禁渔期渔民补助制度、农村贫困户危房修缮制度、移民生活补助制度等一系列救助制度。 

四、构筑新型城乡社会救助体系存在的难题

（一）社会救助资金压力大，影响救助政策落实。

    我市通过各种途径安排的救助资金每年都不低于6000万元，其中低保资金2000万元，五保供养资金1700万元，医疗救助、物价补贴资金1300万元，春节慰问、慈善帮扶资金及其他救助资金1000多万元。

    虽然目前全市已经建立较为完善的救助体系，足额安排各类救助资金，但从全国民生工作发展趋势来看，从构建新时期幸福民政需求工作来看，从提高困难群众生活品质来看，还有很多惠民性救助政策需要落实，比如因农民集中区建设而产生的失地农民补助、城中村居民补助、低保边缘人群生活救助和医疗救助、大集体职工救助等等。应该说每项救助都给各级政府增加了不小的压力，给各级财政增加了较大的负担，财政资金的有限性和民生事业发展的紧迫性这对矛盾日益凸显。

（二）救助制度不够完善和系统，影响救助工作效果。

    目前，我国城乡社会救助制度还没有形成完善的体系，各种救助制度、救助政策及救助体系相互衔接还不是很好。政府各部门只注重本部门救助工作，相互之间不能很好协调，各司其责、各自为战，没有真正形成合力，造成救助资源浪费，救助效果不理想。比如每年的助学工作，民政、教育、总工会、团委、残联、红十字会等部门都在运作，但是部门之间并未形成资源共享、信息共通，导致重复救助现象的普遍发生，这直接影响救助的公正性和实效性。

（三）特殊人群救助政策未覆盖，影响救助工作公平性。

    随着市场经济的发展，农民工进城务工、农村征地拆迁等现象不再鲜见，大量农民流入到城市，形成事实上的人户分离。此类对象因户籍所在地与实际居住地不相吻合导致很难享受相应的救助。比如当事人申报低保，居住地以户口不在本地为由而拒绝受理；户籍所在地以当事人不在当地居住，无法核清情况为由不予办理。新社会经济条件下产生的社会救助工作“跑冒滴漏”现象导致救助工作公平性缺失。

(四)监督奖惩机制不健全，影响救助工作正常运转。

    规范的行政监督和社会监督，是救助制度得以健康运行的重要保证，是保证困难群众权益得以落实的重要举措，是提高民政部门形象的必备要求。当前，对社会救助工作的行政和社会监督还没有完全落实，救助审核审批、救助资金发放等往往缺乏有效、刚性、制度化的约束，救助工作开展的随意性较强，造成救助对象权益受损、救助资金浪费、民政部门形象受影响。

五、推进新型城乡社会救助体系建设的对策措施 

    1、增加财政的投入比重，多途径筹集社会救助资金。一是建立社会救助资金的长效保障机制。根据地区经济社会发展趋势和社会救助事业发展的实际需要，建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接、动态增长、制度规范的社会救助资金投入和运行机制，抓好资金配套指标的落实，按规定比例及时足额到位配套救助金。二是建立健全保障标准自然增长机制。确保城乡低保、五保供养标准和补助水平随着人民生活水平、物价水平的提高而提高，建立操作性强的保障标准调整机制。由民政、财政、物价、统计等部门综合居民消费水平、物价水平、财政承受能力、困难群众的实际需求等因素，确定保障标准调整参数，确保保障标准和补助水平自然增长。三是拓宽救助资金的筹措渠道。困难群众的需求是多方面的，而财政资金支持有限，要继续完善经常性社会捐赠体系，建立公众捐赠的激励机制，积极引导社会力量参与，充分利用社会资源，共同推进新时期的社会救助工作。对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位、社会公益组织及个人，在税收上进一步优惠，多渠道、多层次壮大救助资金，增强社会救助能力。

    2、统筹城乡社会救助工作，实现城乡社会救助的协调发展。一是加强城乡社会救助制度之间的衔接配套。切实加强最低生活保障、灾民救助、五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、司法援助等制度之间的衔接配套。完善临时生活救助制度，着力解决城乡低保边缘群体和低收入群体的特殊生活困难。二是加强社会救助与其它民生保障之间的衔接配套。加强社会救助与最低工资标准、失业保险、就业再就业政策、扶贫开发之间的衔接配套，适当保持距离，形成梯次保障结构。三是加强城乡社会救助体系之间的衔接配套。要在继续坚持分类指导的基础上，加大城乡社会救助体系建设的统筹力度，着力推动城乡社会救助事业的协调发展。特别是要密切关注户籍制度改革、失地农民、进城务工人员对社会救助工作提出的要求，积极探索有效的救助措施和办法。通过加强这三个方面的衔接配套，促进各相关政策措施在保障对象、保障政策、保障标准、保障资金、服务管理网络等方面的互联、互动、互补，增强社会救助的整体功能。

    3、整合社会救助资源，健全和完善社会救助工作协调机制。解决救助分散、重复、遗漏、迟缓等问题，提高综合救助能力，形成社会救助“无缝隙”覆盖，必须整合好社会救助资源，充分发挥协调机构作用。一是建立社会救助协调机构并充分发挥其在社会救助工作中的统领作用。要建立由政府领导，民政主管，教育、人社、卫计、司法等部门参加的联席会议制度，发挥联席会议统领社会救助全局、协调各个职能部门的作用，以此为依托形成高端管理平台，实现救助部门全参与、救助内容全覆盖、救助信息全共享，确保各项救助措施落到实处。二是搭建社会救助服务平台。设立社会救助服务大厅，卫计、人社、教育、司法等救助体系成员单位在大厅设立窗口，统一受理辖区救助事务。同时，各乡镇建立社会救助站，村和社区要明确社会救助协理员。最终实现所有社会救助事务通过一个服务体系审批，所有社会救助资源实行“一个口子进出”，通过一个网络发放，形成规范有序、集约高效、顺畅便捷的社会救助运行新机制。三是整合社会救助资源。要明确职责，合理分工。属于医疗的全部归入卫计系统，属于基本生活的全部归入民政系统，属于学生上学的全部由教育部门负责。在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复、遗漏或者相互推诿现象，以降低救助成本，提高救助效果。也可以采取“救助对象统一管理，资金共同分担、统一使用”的救助制度。也就是说，各部门所能提供的救助资金集中在一起，所有救助对象由民政一家分类统计，根据各单位提供救助资金的多少，由民政部门具体分配救助对象数量，其余部分由民政兜底。

    4、加强基层救助机构和队伍建设，保障工作经费，改善工作条件。一是完善乡镇一级社会救助工作机构。各乡镇均要建立和健全社会救助机构，在总编制不增加的前提下，扩充乡镇社会救助机构人员编制，从乡镇现有人员中调剂解决或采取“以钱养事”的方式招聘工作人员，确保有人办事。二是合理解决社会救助工作经费。根据工作量合理确定市、镇社会救助工作经费标准，由两级财政分级解决，安排的工作经费视为同级社会救助配套资金。或者在社会救助经费总额中提取一定比例作为工作经费，确保有钱办事。三是加强救助工作装备建设。通过向市、镇两级配发车辆、数码相机、摄影机、电脑等，不断改善救助工作装备水平。构建城乡社会救助信息网络系统，通过信息系统的技术支撑，努力达到“五个一”，即：一个网络、一个资源库、一个平台、一个网站、一个安全体系，由配备的相关人员及时、准确地汇集城乡各类困难群众的动态信息，真正实现资源共享、流程统一、救助规范、数据一致，以有效增强社会救助的准确性和及时性。

仪征市民政局