仪征现辖11个镇（办事处）、137个建制村。2008年，全市时辖140个支部或总支建制村，分别建立村民监督委员会或纪检小组。党的十八大以来，中央、省、扬州市不断加大农村基层反腐倡廉工作力度，但农村党风廉政建设的形势仍然艰巨和严峻，发生在群众身边的腐败问题还比较突出，损害群众利益的行为呈上升趋势，违法违纪违规问题逢查必现。村民监督委员会长期疏于管理、机构形同虚设、监督流于形式，群众反映强烈。任务、形势和现状都迫切需要我们用新思路和新载体推进基层民主政治建设。2014年以来，仪征市纪委、市民政局以认真落实第二批党的群众路线教育实践活动精神为契机，从巩固党的执政基础高度出发，以率先全面建立村务监督委员会为抓手，着力推进农村“大监督”机制建设，为农村改革发展稳定提供有力保障。在整个改革和推进过程中，仪征市纪委、市民政局按照“自上而下，坚持改革，强调实践，注重实效”的原则，始终把握几个关键点：一是加大领导和指导力度，自上而下引领和推进基层民主创新。二是保持旧机制与新机制之间的连续性，不盲目追求重大突破。三是从做好推选工作这一技术性变革入手，为机制变革打好基础。

    2015年年初，仪征市委印发《2015年全市党风廉政建设工作要点》（仪委办［2015］10号），5月中旬，市委、市政府专题召开全市农村党风廉政建设“大监督”工作推进会，将推进村务监督委员会建设纳入重要内容，明确要求由市民政局牵头，总结推广新城、新集村务监督委员会建设试点经验。2015年5月，仪征市“两办”印发《仪征市村务监督委员会工作细则（试行）》（仪委办［2015］27号）。7月下旬，由市民政局牵头，与市纪委、监察局联合下发《关于认真做好全市第一届村务监督委员会推选工作的实施方案》。8月初，民政局又印发《仪征市村务监督委员会推选环节操作指导程序》，首次统一制定推选工作实施方案，首次采取新的提名方式，严密组织实施推选工作。截止2015年9月底前，全市137个建制村先后推选产生第一届村务监督委员会。推选工作结束后，仪征市民政局及时协调市纪委、市委组织部巩固推选成果，2次下发通知，加强基础工作和制度建设，加强业务培训，提出民主评议和薪酬保障指导意见。整个推进过程经历试点先行、调研总结、动员部署、创制政策、全面推选、建章立制、业务培训、巩固成果等阶段。仪征市民政局在市纪委的大力支持下，始终冲在第一线，在纪检、民政等部门的共同努力下，形成诸多创新成果：一是形成了一系列政策文件或指导意见。在市委、市纪委和市民政局、市民政局三个层面分别先后下发有关文件或指导意见。二是建立了符合基层实际的推进机制。在市级层面由市民政局牵头、在乡镇层面由乡镇纪委牵头协调的工作机制。三是全面推选产生了新的村级监督组织。全市137个建制村，在村党组织的领导下，参照村委会换届选举的操作流程，全部通过村民代表会议推选产生新的村务监督机构，并不是简单地表现为改换一个字。四是出现了“四个更加”的村级民主监督新成效。即村务监督委员会的监督底气更加充足、监督热情更加高涨、监督过程更加流畅、干群关系更加融洽。目前，大部分村务监督委员会按照“监决策、督公开、盯项目、审民财、听民声、促和谐”的工作要求，开展监督活动，初步发挥村务监督委员会在深化农村党风廉政建设中的积极作用。

    在创新推动村务监督委员会建设的同时，我们注重将村务公开工作与民主监督同步推进、同步检查。近10多年来，坚持加强业务指导和督促检查，坚持每季度下发一期检查通知，每年下发检查通知4期，每次通知都针对本季度村级党务、政务、财务、事务的重大事务，明确公开重点和检查要求，每季度组织一次专项督查活动，适时通报检查结果，全市统一按“党务、政务、财务、事务”四大类设置各村村务公开栏，村务公开工作基本形成“四个统一”的良好工作格局，即统一公开时间、统一公开设置、统一公开程序、统一公开内容。总的来说，我市民主管理、民主监督工作均走在扬州各县（市区）前列，多次受到省民政厅的充分肯定。

二、当前全市村务监督委员会建设存在的主要问题

从调研的情况来看，具体反映在以下八个方面：

    1、市、镇两级推进力度有所减弱。由于纪检监察部门聚焦主业，在2015年10月中旬下发的关于《关于印发<江苏省村务监督委员会工作规则（试行）>的通知》（苏民发［2015］13号）中，省纪委和省监察局已经没有列入发文部门，发文单位已经由《关于加强村级监督机构建设的意见(试行)》（苏民基［2011］9号）时的省纪委等7家，调整为省委组织部、省委农工办、省民政厅、省财政厅、省农委等5家，这在一定程度上影响了推进力度。目前，全市只有陈集镇开展了第二轮督促检查和业务培训，仅占全市乡镇总数的9%。

    2、基层同志的思想认识和重视程度亟待强化。主要表现在两个方面：一是村“两委”负责人对如何支持村务监督委员会履行职责认识不深、把握不准、重视不够。二是村务监督委员会主任仅从民主理财的角度来推动村务监督委员会工作，履职思路不清、底气不足、劲头不高，有“走走过场”的现象。

    3、基础工作还没有完全按要求落实到位。“有牌子、有印章、有场所、有制度、有记录”等“五有”要求，还未完全按仪委办［2015］27号文件要求落实到位。有些乡镇村务监督委员会的印章还未真正发挥作用，少数村务监督委员会的制度至今还未上墙，特别是不少村务监督委员会的活动记录，还没有认真、详细、按时记录到位，这些均严重影响监委会有效履行职责。

    4、下属监督小组还未按上级文件精神调整到位。目前，村务监督委员会的内部设置，还停留在下设纪律监督、村务公开、民主理财等监督小组的模式上，还未根据苏民发［2015］13号文件的精神调整为纪律监督、村务财务公开、资产管理等监督小组。在这一点上，苏民发［2015］13号文件虽然未作硬性要求，但从目前存在的问题来看，本文认为非常有必要按新的精神调整到位。

    5、监委会成员还未全部列席村级重要会议。目前只有主任列席了村“两委”部分重要会议。苏民发［2015］13号文件明确规定，村务监督委员会及其成员享有知情权，“列席村‘两委’会议，向村党组织领导班子成员、村民委员会成员和村民了解有关情况，查阅、复制与监督事项有关的文件资料，掌握村务的决策和管理执行情况。”

    6、民主理财还停留在过去操作模式上。目前，大多数村民主理财还是以民主理财小组面目出现，或者处于一种似是而非的状态，不是完全以村务监督委员会的面目出现，加盖的印章还是“××镇××村民主理财专用章”，或者是同时加盖理财专用章和村务监督委员会的印章。这些均严重影响村务监督委员会的监督形象和监督实效。民主理财小组只是村务监督委员会下设的一个监督小组，不应与村务监督委员会并驾齐驱、相提并论。民发［2012］162号文件规定“村集体财务收支凭证时，必须由村务监督机构审核后方可入账。苏民发［2015］13号文件也明确规定，村务监督委员会，“审核村务、财务公开内容和财务报账前的原始凭证”，“对村级财务收支事项定期审核，未经审核的村集体财务收支凭证，不得入账。”

    7、工作例会、学习培训、报告工作等制度尚未落实到位。目前，上述三个主要工作制度均未按上级有关文件要求一一落实到位，严重影响村务监督委员会的能力提升和监督实效。大部分村务监督委员会的会议还没有达到“一般每月召开一次，如遇特殊情况可随时召开”的要求；今年绝大部分乡镇还没有“组织任期内村务监督委员会主任及其成员进行一次业务培训”；绝大多数的村务监督委员会还没有落实或执行“每季度向村党组织报告一次工作，每半年应向村民会议或村民代表会议报告一次工作”的要求。

    8、村务公开工作仍然存在不平衡性。公车改革后，给我们深入基层检查村务公开工作带来一定影响，致使少数村公开时间不及时、公开内容缺乏实效性的状况有所加重。

三、几点思考和对策建议

    《村民委员会组织法》、以及省委组织部、省民政厅的《江苏省村务监督委员会工作规则（试行）》（苏民发［2015］13号），对推进措施作了较为宏观的规定，具有重要指导作用，但有些关键之处的规定在实际操作过程中仍显较为空泛，缺乏针对性和有效性。从长期的工作实践来看，真正有效推进村务监督委员会，不仅仅是一个技巧问题，也不仅仅是一个规则创新问题，而是取决于推进和践行者严谨的工作作风和担当意识。因此，无论是在市级层面还是在镇、村层面，首先，均需要抓住“人”这个决定因素，教育培养一批不计个人得失和报酬、坚决践行党的群众路线的基层民主“精英”式骨干人员。其次，需要做好规定动作，只有严格按制度办事，严格执行和落实上级文件规定的各项制度，才有可能从量变走向质变。因此，下一步我们应重点采取以下几项对策措施：

    1、建立健全符合基层实际的市、镇两级推进机制。村务监督委员会是村级民主监督机构，而监督本身又具有反腐职能和特点，如果交由不具备反腐职能的部门，推进力度将会大打折扣。应针对仪征农村基层实际，建立在市级层面由市民政局统筹协调、在镇（办事处）层面由其纪（工）委牵头协调的上下联动工作机制，认真落实“三大责任”，即认真落实乡镇党委推进农村“大监督”的主体责任，认真落实纪委推进农村“大监督”的监督责任，认真落实民政等主管部门推进农村“大监督”的指导责任，确保履职到位、形成整体合力。

    2、加大教育培训力度培植民主监督骨干。成功的民主创新需要建立在对监督职责的深刻理解上，因此“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。各镇（办事处）应继续由纪（工）委牵头、民政协助，组织村党组织书记、村务监督委员会主任及其成员等人员，进行业务培训，落实定期培训制度，认真学习《村民委员会组织法》，以及省、市有关文件要求，帮助村党组织书记、村务监督委员会主任及其成员尽快准确把握工作定位和工作职责。

    3、改进学习和实践方式。目前，省、扬州和仪征的有关文件表述均较为繁琐，如在主要工作职责和监督内容上就有重复之处，另外职责和监督内容面面俱到，包罗万象，一方面不利于村组一线的老同志记忆和掌握，另一方面也不利于监委会开展监督，看起来监委会的责任比较重大，但与监委会自身所拥有的责、权、利严重不相匹配。建议乡镇在培训时，对工作职责、监督内容作一些提炼，帮助大家简要记住相关内容。如工作职责可以提炼为决策、公开、理财、自治、廉政；监督内容可以提炼为决策、公开、“三资”管理、工程、惠农政策、其他；在实际操作上，可以结合本村实际，在民主理财的基础上，突出重点难点热点问题，从1-2个方面入手，然后逐步展开，避免无所适从、一事无成。

    4、研究和探索创新创优模式。一是要根据苏民发［2015］13号文件的精神，调整监委会下属监督小组。二是村党组织要探索建立民主决策、民主管理、民主监督联动机制，深入推进“四议两公开”工作法，即按照党支部提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的程序进行决策，决议的内容和实施结果向全体村民公开。三是要结合第十一届村委会换届选举，预先考虑村务监督委员会换届推选问题，统筹考虑监委会主任和成员人选问题，切实加强村务监督委员会队伍建设。

    5、加大督查、考评、考核和保障力度。在乡镇层面，重点要督查乡镇有关部门、村党组织、村务监督委员会，按文件要求落实工作例会制度、学习培训制度、报告工作制度，准确把握时间节点和实施主体。在市级层面，重点要充分发挥乡镇在民主监督、民主管理中的工作主体、责任主体和投入主体的作用，市民政局、市纪委、市委组织部应联合下发指导意见，对业务培训、民主评议、年终考核、薪酬保障提出明确要求，组织开展1-2次业务培训、专项督查活动，适期通报检查结果，督促各镇（办事处）党（工）委、村党组织严格执行民主评议、年终考核、薪酬保障和工作责任追究制度；对主任基本报酬、成员误工补贴，建议乡镇可以根据监委会的工作考核情况，对工作业绩突出的，给予一定的奖励和补助，为村务监督委员会正常开展工作创造必要条件，切实加大工作推进力度。

仪征市民政局   戴卫平